Horizontaal Toezicht
06 september 2009
Ik heb tijdens diverse lezingen en in geschrift meerdere malen laten blijken geen warm voorstander te zijn van het door de Belastingdienst gepropageerde Horizontaal Toezicht. Het betreft een toezichtsconcept dat is gebaseerd op vertrouwen en gelijkwaardigheid.
Deze week verzorg ik voor de VERA een cursus over Horizontaal Toezicht. Het noopte mij tot actualisering en verdieping van mijn kennis op dit gebied. Dat kan door voortschrijdend inzicht tot een positiever beeld leiden. Maar helaas: door nieuwe ontwikkelingen wordt ik steeds somberder.
Waarom? Tot voor kort was ik geen voorstander van het concept omdat de Belastingdienst onvoldoende visie en soliditeit rond het onderwerp uitstraalde. Bovendien nam ik veel scepsis waar bij medewerkers van de Belastingdienst. Daaruit trok ik de conclusie dat de Belastingdienst er nog niet aan toe was.
En het gebrek aan visie en soliditeit is mijns inziens alleen maar groter geworden. De Belastingdienst is thans bezig met het afsluiten van convenanten. Met belastingplichtigen en financieel intermediairs, zoals accountants en belastingadviseurs.
De gedachte is om met zo'n 2.000 Zeer Grote Ondernemingen en met ongeveer 11.000 Middelgrote Ondernemingen individuele convenanten af te sluiten. Voor alle andere ondernemingen wordt gepoogd deze te bereiken via convenanten die worden afgesloten met hun financieel intermediairs.
Gevolg is dat er duizenden convenanten worden afgesloten waarover stuk voor stuk moet worden onderhandeld. Met steeds andere personen aan de onderhandelingstafel en daardoor met steeds wisselende uitkomsten. Het gevolg? Welnu: een vergaarbak van convenanten met een verschillende inhoud, omvang en diepgang.
Dat stoort mij. Temeer daar rechtszekerheid vaak als doelstelling in de convenanten wordt genoemd. Onder rechtszekerheid schaar ik ook graag rechtsgelijkheid. Maar zelfs indien je dat als een geheel ander item zou zien, lijkt het mij terecht om rechtsgelijkheid als uitgangspunt van overheidsbeleid te benoemen.
Voor uw eigen oordeelsvorming verwijs ik naar een drietal convenanten - te vinden op de website van de Belastingdienst - afgesloten door de Belastingdienst met:
De convenanten tellen respectievelijk 3, anderhalve en ruim 7 pagina's. Het aantal uitgangspunten: respectievelijk 10, 3 en 11. Waarbij weliswaar overeenkomsten zichtbaar zijn, maar ook markante verschillen.
De convenanten bevatten ruimhartig streefbepalingen en open einden. Bijvoorbeeld over de concrete invulling en toepassing van het materialiteitsbegrip. Qua terminolgie is van eenduidigheid en duidelijkheid geen sprake.
Zo wordt in het convenant met Ten Kate & Huizinga in een zin gesteld dat partijen 'een 100 % juiste, tijdige en volledige aangifte' nastreven, om in de volgende zin te vervolgen dat kleine, niet materiële fouten niet leiden tot verandering van het beeld dat de gehele aangifte goed genoeg is. Hoezo dan 100 % juist en volledig?
Wellicht komen het voortschrijdend inzicht, de visie en soliditeit alsnog aan de kant van de Belastingdienst. Mijns inziens bereik je dat zeker niet door het sluiten van duizenden verschillende convenanten.
De eerste honderd weblogs van Marcel Pheijffer zijn gebundeld in het boek 'Accountancy en andere zaken onder de loep'. Daarin zijn ook de opiniebijdragen van Bob Hoogenboom voor Accountant.nl. opgenomen. De bundel is uitgegeven door en verkrijgbaar bij Boom Juridische uitgevers.
Reacties (7) | Reageer
Geplaatst door Marcel - 18-9-2009 12:36:20
Beste Hein,
je had erbij moeten zijn. De colleges die ik de afgelopen week over dit onderwerp mog verzorgen. Voor ondernemers, accountants en de Algemene Rekenkamer. Veel kritiek op de wijze waarop het - op zich niet verkeerde concept, zie ook mijn bijdrages aan het debat - wordt uitgerold door de Belastingdienst. Kortom: ik kan mijn beelden voor een groot deel objectiveren.
Groet,
Marcel
Geplaatst door Hein Kloosterman - 18-9-2009 10:10:23
Beste Marcel,
Je had erbij moeten zijn. Vrijdag 4 september in Rotterdam (ESAA Trust en Control). Op dit symposium werd de interactiviteit van trust (vertrouwen, noodzakelijk vertrouwen) en control (vaktechnisch, in ieder geval optisch, gebaseerd op noodzakelijk wantrouwen) getoond. Dit is overeenkomstig het artikel van Robbert Veldhuizen en Robert Kamerling in het Mab van mei j.l. Ik heb in mijn tijd bij de belastingdienst ingezet op een audit approach die gebaseerd is op alle kennis die financial auditing heeft opgeleverd. Van externe verslaggeving via IT-audit naar statistical audit. Hoofdregel in die audit filosofie is een a priori willen goedkeuren. Dat strookt helemaal met het door de Belastingdienst gepresenteerde Tax control Framework. Daarin staat niet veel anders dan dat je niet alles moet gaan controleren wat een ander al heeft gecontroleerd. Daarin passen concepten als Bayesiaanse risicoanalyse, goedkeurings(geld)steekproeven. Uiteraard past daar ook in dat wanneer er sprake is van een klant die er een rommeltje van maakt, dat die klant en zijn accountant eerst de rotzooi opruimen voordat de belastingdienst gaat controleren, met de intentie om te kunnen goedkeuren.
De wens om convenanten af te sluiten die passen bij de omstandigheden van een individuele klant is m.i. een streven om de uiteindelijke activiteiten van toezicht te beperken tot een efficiënte controle. En efficiënte controles zijn maatwerk; convenanten dus ook. Je zou moeten weten dat het willen toesnijden van toezicht op de klant niet nieuw is. Ik herinner mij speeches van Herman Vermeulen hierover.
Jouw ongerust gevoelen kan ik alleen verklaren vanuit een bias op fraudeonderzoek.
Geplaatst door Jan Wietsma - 10-9-2009 22:48:22
Hoi Marcel,
Vandaag hebben wij ons laten bijpraten door de programmamanager Toezicht van De Belastingdienst. Daarbij hebben wij ook jouw column ingebracht. Die trouwens al bekend was bij De Belastingdienst. Je wordt volgens mij op je wenken bedient want de komende tijd zal er meer standaardisatie in de convenanten plaatsvinden. Het is overigens wel van belang om te beseffen dat de status van een convenant met een intermediar een andere is als die van een convenant met een branchevereniging of softwareleverancier. Daarnaast spelen zaken als het wel of niet tuchtrechterlijk kunnen 'aanpakken' van een intermediar ook een rol. Kortom HT is in ontwikkeling maar zal langzaam maar zeker volwassen worden.
Geplaatst door Ger ter Haar - 9-9-2009 14:15:13
Dag Marcel,
Is het begrip (horizontaal-) toezicht eigenlijk niet een contradictio in terminis, het toezicht verschuift immers van repressief (en daaraan is juist een grote behoefte) naar preventief en gaat uit van de goede wil van belastingplichtige en adviseurs. En lijkt daarom een meer op een soort vrijblijvende afspraak op basis van vertrouwen waarvan ik ernstig betwijfel of dat vooraf zonder relatief harde en meetbare criteria (en verder ook het ontbreken van sancties) wellicht, wel kan worden geschonken.
De laatste jaren zijn de controledichtheid en navenant de opbrengsten, fors teruggelopen. Is dit HT nu niet een doekje voor het bloeden?
PS 100 is al heel mooi maar ga door en blijf lekker kritisch midden in de accountancy- en aanverwante wereld staan. Ik geniet van je analyses en ben overtuigd dat er een grote behoefte aan is...
Geplaatst door Meindert Brunia - 9-9-2009 14:06:15
Beste Marcel,
Terecht dat je kritisch bent en dat je zorg hebt of de voor- en nadelen van HT wel evenwichtig worden verdeeld over de publieke en de private sector.
Mijn (deel)waarneming is dat de organisaties waar ik actief ben zich veel beter bewust zijn van hun verantwoordelijkheid voor fiscale zaken, en vanuit die verantwoordelijkheid talloze verbeteracties starten. Bovendien zien ze de Belastingdienst meer als partner. In mijn ogen is dat pure winst. En naar de tekst van het convenant wordt niet meer omgekeken. Er is dus zeker ook aanleiding voor een optimistisch geluid.
Geplaatst door Marcel - 9-9-2009 8:56:39
Beste Meindert,
allereerst dank voor de felicitaties t.a.v. het boek (overigens verscheen er nog een tweede van Bob en mij: Financiele decadentie, toezicht en compliance. Het boek is eveneens uitgegeven bij Boom Juridische Uitgevers, ISBN 9789089741608).
Wat betreft rechtszekerheid en rechtsgelijkheid: ik begrijp je analyse en had die ook voorzien, vide de alinea in mijn blog die over dat thema gaat. Ook indien je de twee aspecten liever separaat ziet, blijft staan dat naar mijn mening burgers recht hebben op gelijke behandeling.
Dat hoeft niet noodzakelijkerwijs via een standaardconvenant. Punt van grote zorg mijnerzijds is de wildgroei aan convenanten, de onzorgvuldigheden en onjuistheden daarin en de sfeer die het hele concept als geheel vanuit de Belastingdienst uit blijkt te stralen.
Vorenstaande kritische houding proef ik ook uit de sfeer onder belastingplichtigen en intermediairs (en overigens zoals in de blog gezegd ook bij Belastingdienstmedewerkers), ook bij hen die convenanten hebben afgesloten of willen afsluiten. Ik doceerde er afgelopen vrijdag over bij een groot accountantskantoor, gisteren in SRA-verband en vanmiddag in VERA-verband.
Let wel: de risico's van het convenant liggen niet aan de kant van de belastingplichtigen en hun intermediairs: hun wettelijke rechten gelden onverkort. Met andere woorden: het afsluiten van een convenant lijkt op prijsschieten zonder nieten. Er valt weinig tot niets te verliezen.
Mijn pijn zit dus aan de kant van de zorgen voor de belastingbetaler. Kost de invoering van dit concept niet meer dan dat het oplevert? Kan hetzelfde (of een beter) resultaat niet op een andere manier worden bereikt? Of simpelweg: moet de Belastingdienst niet meer tijd nemen om dit concept evenwichtig uit te rollen.
Met het laatste kan ik ook goed leven. Ik ben dus niet per definitie tegen de kerngedachte van Horizontaal Toezicht en breng positieve kanten (zoals van een academicus mag worden verwacht) in de colleges dan ook aan de orde. Maar levend in een land waarin velen zich zorgen maken over Ministers-declaraties van een broodje haring van 4,40 euro, is enig kritisch oog op de belastingheffing geen overbodige luxe. Daar zijn immers tientallen miljarden in het geding.
Groet,
Marcel
Geplaatst door Meindert Brunia - 8-9-2009 22:23:32
Marcel, allereerst van harte proficiat met je nieuwe boek. Zijn de blogs nu beter bewaard voor de eeuwigheid, of is dat denken een onderschatting van de kracht van ICT?
Maar ter zake. Ik schrik van jouw pessisisme over horizontaal toezicht (HT). Zeker, het is nog steeds in de aanloopfase en heeft dus nog veel kinderziekten. Ik begrijp niet jouw stap van rechtszekerheid naar rechtsgelijkheid. Rechtszekerheid geldt in de 1:1 relatie met de belastingdienst. Rechtsgelijkheid geldt in de 1:n relatie met alle andere belastingplichtigen. Bovendien zou een accent op rechtsgelijkheid ook betekenen dat de convenanten uniform moeten worden (waar jij waarschijnlijk ook voor bent). Maar dat zou in de praktijk inhouden dat de belastingdienst een standaardconvenant opstelt. In dat geval zijn de convenatpartners niet gelijkwaardig. Ik noem dat het vertikaal aanvliegen van horizontaal toezicht, en ik moet toegeven dat menig medewerker van de Belastingdienst niets liever zou doen. En in de situaties waarbij ik als adviseur ben betrokken, merk ik steeds dat er eerst gewerkt moet worden aan een betere, horizontale relatie voordat sprake kan zijn van een convenant. Ik hoop dat je in je cursus ook de positieve kanten van HT belicht!