Lieuwe Koopmans

'Een verwachtingskloof', 'onbegrip', 'moeizaam', 'tegenover elkaar, soms ruziënd': het zijn een paar typeringen door direct betrokkenen over de aanloop naar deze commissie en de relatie tussen accountants en gemeenten in de laatste tien jaar. Natuurlijk ging lang niet alles slecht, maar uiterst vredig verliep de samenwerking allerminst.

Worsteling

Aan de ene kant worstelden gemeenten met verslaggeving rond de grootschalige decentralisatie van het zogeheten 'sociaal domein' (zoals de jeugdzorg). Dit kwam boven op het implementeren van vernieuwde richtlijnen vanuit het BBV (Besluit Begroting & Verantwoording) en lastige onderwerpen als het naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijn. Aan de andere kant stelden accountants zich juist tamelijk streng op in de controle, mede vanwege de aangescherpte toon van toezichthouder AFM. Niet alleen leidde dit tot een fors aantal afkeurende verklaringen, maar ook tot ongemakkelijke discussies over zaken als meerwerk.

Gemeenten hadden op het vlak van de inrichting van hun financiën tamelijk veel beleidsvrijheid. Veel van de financiële afdelingen van gemeenten kozen bij de werkzaamheden rond het sociaal domein en de BBV-herziening, een eigen koers en gingen daarmee afzonderlijk van elkaar het wiel uitvinden. Daarnaast bleek dat gemeenteaccountants sommige zaken verschillend gingen interpreteren in de controle op zowel getrouwheid als op 'rechtmatigheid', zo blikt BADO-commissielid Anton Eelco Gerritsma terug. Gerritsma, senior director assurance binnenlands bestuur bij PwC, is ook voorzitter van de Sectorcommissie Decentrale Overheden (SDO) van de NBA.

Verder konden en wilden accountants, vanwege controlerichtlijn 'COS 610', niet per se steunen op het werk wat de interne controle/auditfunctie van een gemeente had gedaan.

'We hadden daarom echt behoefte aan een platform voor gesprek, zodat je elkaar wat beter snapt.'

"Iets wat voor gemeenten eigenlijk uit de lucht kwam vallen", aldus Edwin Westphal, sinds kort concerndirecteur bij de gemeente Hilversum en daarvoor lange tijd concerncontroller in Zaanstad. "We hadden daarom echt behoefte aan een platform voor gesprek, zodat je elkaar wat beter snapt."

Commissie

De VNG nam daarom het initiatief tot meer afstemming en stelde een commissie in om oplossingen te inventariseren. Deze commissie, in de volksmond de Commissie-Depla geheten, bracht in de periode 2014-2015 twee rapporten uit met daarin praktische adviezen over de nieuwe begrotingsrichtlijnen, het sociaal domein en de accountantscontrole. De Commissie-Depla deed ook de aanbeveling om een commissie in te stellen die zich zou richten op de accountantscontrole bij decentrale overheden. Dat werd de Commissie BADO.

Anders dan het BBV en de NBA vaardigt de Commissie BADO geen bindende richtlijnen of protocollen uit, stelt Jan van der Bij, Clustermanager Verantwoording & Informatie bij het Ministerie van BZK en voorzitter van de commissie. "We geven praktische handreikingen aan gemeenten en accountants op het vlak van financiële bedrijfsvoering en controle. Dat doen we in de vorm van notities, waarbij we zoveel mogelijk proberen aan te sluiten bij de actualiteit." Inmiddels zijn drie van dergelijke notities gepubliceerd, twee in 2018 en een in februari van dit jaar.

Notities

Twee van deze publicaties gingen over het sociaal domein: een rapport over wat je als gemeente wel en niet kunt met de accountantscontrole van een zogeheten 'samenwerkingsverband' (waarin gemeenten samenwerken op het vlak van bijvoorbeeld thuiszorg) en een notitie over de inkoop in het kader van het PGB. Er was bij die twee onderwerpen behoefte aan duidelijkheid, aldus Van der Bij. "In het geval van het persoonsgebonden budget was niet altijd duidelijk hoe de prestatieverlening door de zorgverlener vastgesteld moest worden en wat de SVB wel en niet doet." Bij het andere punt, de samenwerkingsverbanden, waren gemeenten volgens de commissievoorzitter beducht voor dubbel werk: zowel volledige controle bij het samenwerkingsverband als bij de deelnemende gemeente.

'Mijn indruk is dat aardig wat gemeenten van de BADO-notitie gebruikmaken.'

De Commissie BADO onderzocht in welke gevallen de betreffende accountants van elkaars werk gebruik kunnen maken, om zo dit dubbele werk te voorkomen. Dat hangt volgens Gerritsma (SDO/PwC) vooral af van de praktische inrichting van de samenwerking. "In de notitie worden de voorwaarden geïnventariseerd waar deze inrichting aan moet voldoen, zodat de accountant van een samenwerkingsverband gebruik kan maken van het werk van de accountant van de gemeente en andersom." Het gaat dan vooral om zaken als het naleven van controle-, rapportage- en overlegafspraken tussen de gemeente en de samenwerking en om voldoende kwaliteit van de interne beheersing, om te checken of de desbetreffende afspraken worden nagekomen. Gerritsma: "Als accountants proberen we dit voor gemeenten te duiden: waar komt het probleem vandaan en wat zijn de mogelijkheden."

PGB

Voor wat betreft de thuiszorg en het PGB konden veel gemeenten in de eerste jaren na de decentralisering de prestatieverlening voor een deel niet aantonen, betoogt Westphal (gemeente Hilversum/Zaanstad). "Dat was een belangrijke reden voor de afkeurende accountantsverklaringen of verklaringen met beperkingen, iets waar de gemeenteraad in mijn eigen gemeente Zaanstad overigens geen seconde wakker van heeft gelegen." De BADO-notitie geeft een aantal nuttige tips voor het probleem, vindt hij. "Bijvoorbeeld over hoe gemeenten op basis van de wel beschikbare informatie toch een aantal controles op de prestatieverlening kunnen doen. Mijn indruk is dat aardig wat gemeenten er gebruik van maken. Accountants verwijzen ook regelmatig naar de publicatie."

In februari van dit jaar zag een BADO-notitie het licht over de zogeheten Verbijzonderde Interne Controle (VIC) bij gemeenten. De belangstelling bij gemeenten voor deze controle- en in sommige gevallen zelfs auditfunctie nam aanmerkelijk toe, nadat accountants op grond van COS 610 stelden dat ze niet zomaar gebruik meer konden maken van het werk van de gemeenten. Koepelorganisatie VNG signaleerde echter dat een helder document, met keuzemogelijkheden en om het gesprek binnen gemeenten hierover te faciliteren, ontbrak.

Edwin Westphal: "Je ziet dat grote steden kiezen voor een eigen IAF, maar de meeste gemeenten hebben daarvoor onvoldoende massa. De BADO-notitie geeft een overzicht van de keuzemogelijkheden, zodat ook kleinere decentrale overheden werk kunnen maken van interne controle."

Rechtmatigheid

Voor de komende tijd ligt er al weer een nieuw onderwerp klaar waar de Commissie BADO zich naar alle waarschijnlijkheid over zal buigen: de eigen rechtmatigheidsverantwoording. Het ziet er naar uit dat gemeenten vanaf 2021 zelf verantwoordelijk worden om de rechtmatigheid van de eigen uitgaven vast te stellen en zich daarover te verantwoorden. Dat is een verschuiving van de verantwoording en het werk van accountants (die vanaf 2004 de rechtmatigheidscontrole uitvoerden) naar de gemeenten, aldus BADO-voorzitter Van der Bij.

'Je ziet dat grote steden kiezen voor een eigen IAF, maar de meeste gemeenten hebben daarvoor onvoldoende massa.'

"In veel gevallen zal dat worden gedaan in het kader van de VIC, maar ook zeker in de lijn. In die zin sluit dat goed aan bij onze meest recente publicatie." Zelf verwacht Van der Bij niet al te veel problemen bij deze overgang. "Er is geen verandering in de scope van het normenkader en je ziet dat in het kader van de VIC vaak nu ook al dit type werk wordt verricht voor de accountant en het gemeentebestuur. Mijn indruk is dat gemeenten dit goed moeten kunnen uitvoeren."

Wel signaleert Anton Eelco Gerritsma (SDO/PwC) dat gemeenten wat wisselend opereren in de praktische voorbereiding en over de vraag hoeveel werk er bij de rechtmatigheid voor de accountant nog rest. "Dit is wat mij betreft nog niet expliciet genoeg, dus eenduidigheid is belangrijk; anders krijg je op dit punt een echt overlegcircus." Overigens is Gerritsma blij met de verschuiving. Het College van B&W is al politiek verantwoordelijk voor de rechtmatigheid, dus is het volgens hem logisch dat ze dan ook de verantwoording erover zelf uitvoeren. "Wel moet er goed gelet worden op de kwaliteit. Wanneer je als gemeente beslist om dit proces grotendeels zelf te doen, dan vraagt dat ook wat van de VIC en de financiële afdeling. Dat is bij uitstek een onderwerp voor de Commissie BADO."