Opinie 12 juni 2017

Horizontaal toezicht: vertrouwen is maatwerk

Recent werd bericht dat de nieuwe directeur-generaal van de Belastingdienst het horizontaal toezicht grondig zou willen aanpakken. Al eerder was er veel kritiek op horizontaal toezicht geuit. Ook zijn er in de Panama-papers bedrijven opgedoken die onder dit type toezicht vallen. Het wordt tijd dat dit op vertrouwen gebaseerde toezicht ook daadwerkelijk gaat kijken naar wie wanneer en in welke mate te vertrouwen is. Een paar lessen voor de Belastingdienst, op basis van wetenschappelijk onderzoek.

Jacco Wielhouwer

Enigszins kort door de bocht gezegd, is de toelating tot horizontaal toezicht door de Belastingdienst voor een groot deel gebaseerd op de kwaliteit van de interne systemen van het bedrijf. Belangrijk is dat het zogenaamde Tax Control Framework op orde is. Uiteraard wordt er met de partijen gesproken en is de tone at the top ook belangrijk voor toelating tot het programma. Als beide in orde zijn kan een bedrijf toegelaten worden tot horizontaal toezicht, met een zeer beperkte controledruk.

Compliance - het naleven van de wet - is een gedragsuitkomst. Gedrag wordt bepaald door zowel intrinsieke als extrinsieke motivatie. Zelfs als we intrinsieke motivatie negeren en uitgaan van puur winstmaximaliserende bedrijven, kan een vertrouwen-gebaseerd systeem efficiënt en effectief zijn. Maar dat vertrouwen is dan niet onbeperkt en niet voor iedereen. Zie het (open access) artikel 'Only the carrot, not the stick: incorporating trust in the enforcement of regulation' van Juan Mendoza en ondergetekende. Hieronder enkele belangrijke  lessen uit dit artikel, voor de belastingdienst.

Les 1: Vertrouwen betekent dat de kans op een boekencontrole minder wordt. Op de lange termijn wordt er dus minder vaak gecontroleerd. Het betekent niet dat er per definitie géén controle plaatsvindt. Bij een te lage controlekans wordt vertrouwen misbruikt om minder belasting te betalen.

Les 2: De mate van vertrouwen - en dus de mate van verlaging van de controlekans - is maatwerk. Het moet gebaseerd zijn op de verwachtingen die er zijn met betrekking tot het specifieke bedrijf.

Les 3: Belangrijk voor het kunnen werken op basis van vertrouwen, is dat het bedrijf een langetermijnoriëntatie heeft. De voordelen van een vertrouwensrelatie worden gerealiseerd op de lange termijn. En het beschamen van het vertrouwen levert op de korte termijn winst op. Een langetermijnfocus is dus cruciaal, maar dit betekent ook dat de mate van vertrouwen (maatwerk) kan variëren over de tijd. Als iedereen zich in een crisis richt op de korte termijn, is het te verwachten dat dezelfde mate van vertrouwen kan leiden tot misbruik.

Les 4: Een tweede belangrijke factor is dat minder frequente controle een duidelijk kostenvoordeel moet hebben voor een bedrijf. Dit voordeel moet groot zijn, om op lange termijn op te kunnen wegen tegen de winst die kan worden behaald door het misbruik maken van het gegeven vertrouwen. Alleen bedrijven waar een controle kostbaar is, hebben een economisch motief om in dit programma compliant te zijn.

Les 5: De consequenties voor het misbruiken van het vertrouwen (non-compliance terwijl je vertrouwd wordt) moeten duidelijk zijn: als er misbruik is gemaakt van de lage controlekans is het logisch om direct terug te vallen op het oude regime. Het vertrouwen kan dan in het beste geval opnieuw verdiend worden door langdurig compliant gedrag.

Uiteraard wordt niet alles gebaseerd op economische afwegingen en speelt ook intrinsieke motivatie een rol. Die neemt af als men het systeem minder eerlijk vindt. Het sluiten van aantrekkelijke belastingdeals met multinationals zou de intrinsieke motivatie van nationaal opererende bedrijven dus weleens kunnen verminderen, omdat het mogelijk tot een oneerlijk speelveld leidt. Dat heeft consequenties voor ofwel het beleid met betrekking tot belastingafspraken met multinationals, ofwel het gebruik van vertrouwen bij kleinere bedrijven.

Jacco Wielhouwer is professor of economics of accounting and tax.