Discussie Opinie 09 mei 2025

Niet de RJ-normen moeten worden verankerd in Titel 9, maar de normen uit de richtlijn jaarrekening!

Gert-Peter den Hollander reageert op een recent betoog over de status van de richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ). Hij wil dat de RJ zich eerst inspant om Titel 9 te laten voldoen aan de EU-richtlijn jaarrekening.

Gert-Peter den Hollander

Ralph ter Hoeven heeft zeker gelijk als hij zegt dat er sprake is van onduidelijkheid over de normen van de RJ, maar de oplossing ligt niet in het vergroten van de rol van de RJ. De kern van het probleem zit namelijk in de gebrekkige implementatie door de wetgever van de richtlijn jaarrekening (2013/34/EU) in Titel 9. De onduidelijkheid wordt vergroot door standpunten van de RJ die strijdig zijn met de wet.

De richtlijn jaarrekening (maar ook haar voorganger, de Vierde EG-richtlijn) is heel duidelijk over het normenkader wat moet worden gehanteerd bij het opstellen van een jaarrekening: "de jaarrekening wordt duidelijk en overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn opgesteld" (artikel 4 lid 2). Titel 9 is dus niet "slechts" een kaderwet (zoals Ter Hoeven stelt), want de relevante bepalingen die de Nederlandse wetgever in Titel 9 had moeten opnemen staan keurig (zoals democratisch afgesproken door de Europese lidstaten) uitgewerkt in de richtlijn jaarrekening. En dat is al een tijdje zo: in de Vierde EG-richtlijn (daterend uit 1978!) stond namelijk precies hetzelfde. Maar de wetgever was eigenwijs en wilde in artikel 362 lid 1 geen afscheid nemen van de niet gedefinieerde "normen die in het maatschappelijk verkeer als aanvaardbaar werden beschouwd" en het niet relevante "inzichtsvereiste", die uit 1970 dateren en beide niet voorkomen in de Vierde EG-richtlijn (en ook niet in de richtlijn jaarrekening uit 2013).

Curieus dat er in 1984 (bij de implementatie in Titel 9 van de Vierde EG-richtlijn) geen vingers werden opgestoken dat daarmee voorbij werd gegaan aan artikel 55 lid 2 van de richtlijn, die voorschreef dat lidstaten binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om te voldoen aan de richtlijn. Dat was in 2015 niet anders: talloze nieuwe bepalingen in de richtlijn jaarrekening werden door de wetgever niet (of onjuist) geïmplementeerd in Titel 9 en bestaande onjuistheden bleven ongecorrigeerd¹ Alleen de Gecombineerde Commissie Vennootschapsrecht² maakte kritische opmerkingen, die vrijwel geheel werden genegeerd. Ook Hans Beckman pleitte bij de publicatie van de richtlijn jaarrekening in 2013 voor een fundamentele herziening van Titel 9, om meer overeenstemming met het Unierecht te realiseren, met opheffing van bestaande onduidelijkheden en onjuistheden. Tevergeefs. Een gemiste kans, want de richtlijn jaarrekening is erg duidelijk over de toe te passen normen en het doel wat wordt beoogd: het geven van een getrouw beeld van vermogen en resultaat (artikel 4 lid 3).

In mei 2021 heb ik over dit onderwerp een artikel geschreven getiteld 'De wetgever bepaalt de norm van artikel 362 lid 1 BW, niet de RJ', wat in het Tijdschrift voor Jaarrekeningenrecht is gepubliceerd. Over de normen van de RJ werd in 1983 door Timmermans³ gezegd (bij de gebrekkige implementatie van de Vierde EG-richtlijn): "Het zijn niet deze normen die de mate of de grenzen van dit inzicht bepalen. Deze normen zijn veeleer een hulpmiddel dat moet worden aangewend, indien de wet in een concreet geval geen antwoord geeft hoe het vereiste inzicht moet worden verschaft." Niet meer, niet minder.

Wettelijke verankering van de RJ-normen in Titel 9 is in 2002 voorgesteld, maar geschrapt om administratieve lasten te beperken. Beckman en Van der Zanden hadden destijds meerdere bezwaren tegen dit voorstel, o.a. omdat de indruk van een zekere 'semi-officiële status' van de richtlijnen van de RJ ontstaat. Een aantal punten uit hun betoog⁴ is mijns inziens nog steeds valide:

• De RJ is een privaatrechtelijke instelling zonder enige democratische controle en zonder enig overheidstoezicht of -invloed.
• De samenstelling van de RJ is niet optimaal.
• De RJ motiveert zijn interpretaties niet. Er kan worden gereageerd op interpretaties, maar onduidelijk blijft waarom (en op welke gronden) afwijkende opvattingen terzijde worden gelegd.
• Interpretaties van de RJ zijn in strijd met de wet en EG-richtlijnen.

Ter Hoeven merkt op dat het steekt dat de rechter toetst aan een norm waar de wetgevende macht volstrekt geen bemoeienis mee heeft gehad. Dat is precies het manco van de normen (en het geheime 'zorgvuldig proces') van de RJ. Daarom is het van belang dat de wetgever de norm in Titel 9 definieert. Daar kan de RJ uiteraard wel invloed op uitoefenen, door tekortkomingen in wettelijke bepalingen onder de aandacht van de wetgever te brengen (en suggesties voor verbetering voor te stellen).

Over het 'zorgvuldig proces' van de RJ is weinig bekend⁵ maar kennelijk is de RJ niet zo overtuigd van de zorgvuldigheid van haar eigen proces (of van het wetgevingsproces?), zoals blijkt uit een brief uit oktober 2017 van de RJ aan de ministeries van Financiën en Veiligheid & Justitie. Deze brief⁶ heb ik in 2020 ontvangen, na een WOB-verzoek ten behoeve van het eerdergenoemde artikel uit mei 2021 in het Tijdschrift voor Jaarrekeningenrecht. De brief geeft de reactie van de RJ weer op vragen van de ministeries aan de RJ, naar aanleiding van een verzoek van de AFM om wettelijke bepalingen in Titel 9 te wijzigen, onder andere met betrekking tot het kasstroomoverzicht en oprichtingskosten. Drie punten uit deze brief wil ik kort bespreken:

• In de inleiding van de brief geeft de RJ aan in principe geen voorstander te zijn van het wettelijk verankeren van RJ-bepalingen, omdat het bestaande evenwichtige stelsel voor het opstellen van normen voor financiële verslaggeving in het geding zou kunnen komen. De RJ noemt als risico dat afbreuk aan het gezag van de RJ wordt gedaan als voorstellen die zijn gebaseerd op RJ-bepalingen zouden worden afgewezen door de Tweede Kamer. Met deze opmerking diskwalificeert de RJ het wetgevingsproces en beschouwt haar ‘evenwichtige stelsel’ kennelijk als superieur. Dat is natuurlijk niet het geval: de RJ formuleert richtlijnen voor financiële verslaggeving, die een zekere status hebben als aanvaardbare normen voor financiële verslaggeving, maar als de RJ-norm de toets van de Tweede Kamer niet doorstaat, dan moet de conclusie zijn dat de RJ-norm niet wordt gezien als een aanvaardbare norm in het maatschappelijk verkeer en dus niet in Titel 9 kan worden verankerd.
• De AFM heeft in 2014 aangegeven⁷ (bij de implementatie van de richtlijn jaarrekening in Titel 9) eraan te hechten dat het kasstroomoverzicht wettelijk wordt verankerd. Aan de RJ is gevraagd hoe zij daar tegenover zou staan. In de brief geeft de RJ aan dat een wettelijke verankering van haar stellige uitspraak over het kasstroomoverzicht overbodig is. Ook hier plaatst de RJ zich ten onrechte boven de wet. Het mag duidelijk zijn dat de RJ had moeten adviseren dat het zinvol zou zijn om het kasstroomoverzicht in de definitie van de jaarrekening op te nemen (conform de lidstaatoptie van artikel 4 lid 1, tweede volzin uit de richtlijn jaarrekening) voor (middel)grote rechtspersonen, en micro- en kleine rechtspersonen hiervan vrij te stellen. Ik kom hierna nog terug op het kasstroomoverzicht.
• De AFM heeft in 2014 voorgesteld (bij de implementatie van de richtlijn jaarrekening in Titel 9) om oprichtingskosten en kosten van uitgifte van aandelen (artikel 365 lid 1 onder a) te schrappen, conform aanbeveling 210.103 van de RJ. Aan de RJ is gevraagd hoe zij daar tegenover zou staan. In de brief geeft de RJ aan dat de richtlijn jaarrekening deze mogelijkheid biedt en dat schrappen van deze bepaling niet zou passen in een beleid van richtlijnconforme implementatie in de wet. Ook dit is een opmerkelijke conclusie van de RJ: niet alleen was de implementatie verre van 'richtlijnconform' (zoals hiervoor besproken), maar de richtlijn jaarrekening zegt over oprichtingskosten nadrukkelijk "indien het nationale recht toestaat dat de kosten van oprichting en uitbreiding onder de activa worden opgenomen" (artikel 12 lid 11). Dus de richtlijn biedt ook de mogelijkheid om deze kosten niet te activeren. Alinea 210.103 van de RJ beveelt dus aan om oprichtingskosten niet te activeren, de AFM wil oprichtingskosten schrappen als te activeren post uit Titel 9 en uiteindelijk adviseert de RJ aan de ministeries om niets te doen. Kunt u het nog volgen? De conclusie⁸ van de RJ had uiteraard moeten zijn dat zij het eens was met de AFM om artikel 365 lid 1 onder a te schrappen.

Strijdigheden tussen RJ-normen en wettelijke bepalingen in Titel 9 zijn er velerlei. Ik noem er twee ter illustratie: de RJ stelt een kasstroomoverzicht ('KSO') verplicht voor middel(grote) rechtspersonen als niet op een hoger niveau een geconsolideerd KSO wordt opgesteld, terwijl de wetgever meerdere malen heeft aangegeven dat een KSO geen wettelijk verplicht onderdeel van de jaarrekening is. Dat impliceert dat de RJ hooguit een aanbeveling kan doen een KSO op te nemen, maar ook niet meer dan dat. Ook voor de RJ geldt Lex dura, sed lex. Eveneens contra legem was de stellige uitspraak van de RJ uit 2000 (weer ingetrokken in 2005) dat goodwill niet meer ten laste van het resultaat of eigen vermogen mocht worden gebracht, omdat dat maatschappelijk niet langer aanvaardbaar werd geacht. De RJ liep echter zestien jaar op de wet vooruit: pas met ingang van 1 januari 2016 is dat volgens artikel 2:389 lid 7 BW niet langer toegestaan.

Al met al ben ik geen voorstander van het voorstel van Ter Hoeven. Laat de RJ zich eerst maar eens openlijk inspannen om Titel 9 te laten voldoen aan de EU-richtlijn jaarrekening. Het lijkt ook zinvol aandacht te besteden aan de transparantie van het besluitvormingsproces van de RJ en de publicatie van ingenomen standpunten. Dat is in het publiek belang.

Noten

1. G.-P. den Hollander RA, ‘Implementatie van jaarrekeningrichtlijn 2013/34 in Titel 9: te snel en niet zorgvuldig; eindresultaat is onvoldoende’, Tijdschrift voor Jaarrekeningenrecht april 2017.
2. Van de Orde van Advocaten en de Koninklijke Notariële Broederschap
3. NIVRA-geschrift 30, september 1983, Actueel jaarrekeningenrecht - Het wetsontwerp tot aanpassing aan de Vierde EG-Richtlijn inzake jaarrekening en jaarverslag, p. 48.
4. H. Beckman en P.M. van der Zanden, ‘Het toestaan van internationale verslaggevingsstandaarden in jaarrekeningen van Nederlandse rechtspersonen’, Ondernemingsrecht 2002-7.
5. Ik geloof dat RJ-vergaderingen niet openbaar zijn, vergaderstukken en notulen worden niet gepubliceerd, en ontvangen commentaren worden als vertrouwelijk beschouwd als de indiener daarom vraagt. 
6. Te raadplegen via pdf (overheid.nl)
7. De AFM verwees daarbij naar mijn artikel over het kasstroomoverzicht in Accountancynieuws van september 2014. De brief van de AFM is te raadplegen via pdf (overheid.nl).
8. [8] Zoals (reeds in 2020) en meer recent door mij beargumenteerd op accountant.nl Neem de publicatiejaarrekening voor microrechtspersonen op in de aangifte vennootschapsbelasting