Liever relevant dan honderd procent juist
Tijdens het seminar 'Niet-financiële informatie in de publieke verantwoording' bogen betrokkenen zich over de (on)mogelijkheden van controle en verantwoording van niet-financiële prestaties. Probleem is niet de betrouwbaarheid, wel de relevantie en het gebrek aan normering. En volksvertegenwoordigers zijn te veel lam, waar leeuwen nodig zijn.
Dit artikel is verschenen in de Accountant nr. 1, 2009
Bekijk alle artikelen uit dit nummer
Peter van Rietschoten
Niet-financiële informatie (zie kader) speelt een steeds belangrijker rol in alle sectoren. Oordelen, besluiten en resultaten zijn minder dan ooit enkel en alleen gebaseerd op cijfers en financiële systemen. Ook in de publieke sector is dit het geval. Niet-financiële informatie zegt daar immers iets over de resultaten en effecten van een beleid. De wens om over bruikbare vormen te beschikken is dan ook groot. Mits natuurlijk de betrouwbaarheid van die informatie in orde is en er anderzins evenmin problemen zijn. En die zijn er wel.
Betrouwbaar
Uit een enquête onder gebruikers van niet-financiële informatie (nfi) in de publieke sector, blijkt dat niet de betrouwbaarheid van die informatie het grootste probleem vormt, maar de relevantie. Leden van de Eerste en Tweede Kamer, Provinciale Staten, gemeenteraden en hun ondersteunende organisaties gaan ervan uit dat de diverse bestuurscolleges zich houden aan de zogenaamde vertrouwensregels. Ofwel: kabinet, provinciale besturen en burgemeesters en wethouders geven ten principale en vanuit hun wettelijke plichten juiste en dus betrouwbare informatie.
Daarnaast, zo bleek uit deze door het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven gehouden enquête, zijn er genoeg checks and balances om ervoor te zorgen dat die betrouwbaarheid is gewaarborgd. Allerlei toezichthouders, onderzoeksinstituten, media, non-gouvernementele organisatie en andere stakeholders worden in dit verband beschouwd als ‘bijdragers’ aan de zekerheidsverschaffing. Ook de accountant wordt gezien als leverancier van de borging van zekerheid en betrouwbaarheid. Vandaar dat 65 procent van de ondervraagden de ontvangen niet-financiële informatie behoorlijk tot goed betrouwbaar acht.
Relevantie schiet tekort
De oordelen van de gebruikers over de relevantie van de verstrekte informatie zijn echter veel negatiever. Ruim 75 procent is het eens met de uitspraak dat ‘er te veel informatie wordt verstrekt die niet relevant is en daarom onbruikbaar’. Dat oordeel is enerzijds gebaseerd op de hoeveelheid informatie (‘soms wordt het torenhoog opgeladen op steekwagentjes binnengereden’), en deels ook op de kwaliteit ervan. De informatie is te vaak onbegrijpelijk, niet deugdelijk, niet tijdig, niet toetsbaar en brengt niet zelden hoge kosten met zich mee. Dat laatste is dan nog het geringste bezwaar, want driekwart van de ondervraagden zou meer budget voor betere niet-financiële informatie niet afwijzen. Begrijpelijk, want het overgrote deel van de ondervraagden gebruikt dit type informatie om een oordeel te vormen over de effecten van nieuw beleid en voor controle op bestuur en uitvoering van besluiten.
Meer ‘to the point’
Uit de enquête komt ook een aantal verbetervoorstellen naar voren. Er kan veel worden gewonnen indien doelstellingen (beter) ‘afrekenbaar’ worden geformuleerd. Ook kan en moet de informatie beter aansluiten op de behoefte van de gebruikers. Het kan doorgaans veel beknopter en veel meer to the point. Niet-financiële informatie kan ook aan kwaliteit winnen door meer duidelijkheid te geven over de onafhankelijkheid van de informatieproducent, door een oordeel beschikbaar te stellen (of te zorgen dat zo'n oordeel mogelijk is of valt te maken) over de totstandkoming van de informatie en te zorgen dat voor de gehele niet-financiële informatie een normenkader wordt gehanteerd.
Rotterdamse aanpak
Dat betrouwbaarheid en relevantie geen probleem hoeven te zijn, bleek uit de presentatie van Robert Mul, tot 31 december 2008 directeur Rekenkamer Rotterdam en nu werkzaam bij het NIVRA. Hij liet zien dat vanuit de opdracht ‘onderzoek te verrichten naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur’ de niet-financiële informatie voor Rotterdam van groot belang is geworden. Kern van de Rotterdamse aanpak is dat het college afrekenbaar is, dat het collegeprogramma wordt opgesteld in meetbare doelen (ofwel concreet beoogde resultaten) en dat er externe controle plaatsvindt door de Rekenkamer Rotterdam.
Verschillen met het door de rijksoverheid gehanteerde VBTB (Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording) zijn er volgens Mul volop. “Die werkwijze van de rijksoverheid is niet simpel, kent honderden doelen, is ambtelijk, is sterk financieel-technisch, heeft een horizon van doorgaans één jaar en kent geen Rekenkamer-controle.”
Rotterdam hanteert momenteel 53 doelen (ook wel bakens genoemd), waaronder schone stad en veiligheid op straat. Om die concreet (smart) te maken zijn volgens Mul sterke bestuurders nodig en een normering die ook door de burger wordt begrepen. Temeer daar monitoring op resultaat wordt uitgevoerd door ambtenaren én burgers. Hun bevindingen worden geregistreerd en het is die registratie die het uitgangspunt vormt voor de controlerende werkzaamheden van Rekenkamer Rotterdam. Mul: “Zo krijg je dus niet-financiële informatie die betrouwbaar is, die ertoe doet, die wordt begrepen en waar bestuurders en burgers wat mee kunnen.”
Valkuilen
De constatering van Mul “dat bestuurders afrekenbaar moeten zijn in Den Haag nog ontbreekt”, kreeg de instemming van de drie panelleden van het seminar. Erry Stoové, bestuursvoorzitter van de Sociale Verzekeringsbank maar ook voorzitter van het Handvest Publiek Verantwoorden (zie kader), pleitte voor meer horizontale verantwoording en voor het hebben van meer oog voor valkuilen. “Er worden nog veel te veel doelstellingen en indicatoren gebruikt, waarbij die indicatoren te weinig oriëntatie hebben op de burger en te veel op de politiek. Valkuil is ook dat verantwoordings- en sturingsinformatie stelselmatig worden verward.”
Stoové ondersteunde de enquête-uitkomst betreffende de relevantie met een cijfer uit eigen bevindingen: “Burgers en bedrijfsleven zijn niet geïnteresseerd in een honderd procent juiste en betrouwbare rapportage over niet-financiële informatie, wel in relevantie.”
En hij waarschuwde voor het contextloos gebruik van (al dan niet zelf opgelegde) normen. “Als organisatie A de prestatienorm op zestig van honderd stelt en zestig haalt, zijn ze prima bezig; als organisatie B die norm op 96 van honderd stelt en tot 95,1 komt, is het daarentegen een zorgenkindje. Meetbaarheid is goed, maar het moet wel goed worden uitgelegd.”
Tweede Kamer
Tweede-Kamerlid Jan Mastwijk (CDA) stelde dat voor verantwoorde besluiten (en de controle daarop) over de allocatie van middelen niet-financiële informatie nodig is, liefst zo smart mogelijk geformuleerd. Daarom is het volgens hem wenselijk om alsnog de motie Mastwijk uit te voeren, die neerkomt op de vervanging van het huidige kasstelsel door een baten/ lastenstelsel. Hij pleitte ook voor een nfi-keurmerk dat alleen zou mogen worden verstrekt aan erkende en gerenommeerde instituten/nfi-leveranciers. Gerrit de Jong, collegelid van de Algemene Rekenkamer, vond de motie een goede zaak. Volgens hem wordt uitvoering van de motie met name door het ministerie van Financiën geblokkeerd. Over de verbetering van de kwaliteit van de informatieverstrekking aan de Tweede Kamer stelde De Jong: “Niet meer regelgeving is gewenst, wel betere. Ook meer betrokkenheid van de gebruikers is zinvol, plus de bereidheid van de aanbieders van de informatie om meer te leren. Nodig is tevens een eenduidige opvatting over kwaliteit. De Tweede Kamer kan nu in feite haar contolerende taak niet waarmaken.”
Niet-financiële informatie
Niet-financiële informatie bestaat uit alle kwantitatieve en kwalitatieve gegevens over het gevoerde beleid, de bedrijfsvoering en de uitkomsten van dit beleid in de vorm van output of outcome, zonder dat er sprake is van een directe koppeling met een financieel systeem.
Bron: Niet-financiële informatie in beweging, rapport van de NIVRA-commissie CPS (Commissie Publieke Sector).
Van lam naar leeuw
Het seminar werd afgesloten met een aantal stellingen van de panelleden. Erry Stoové (Sociale Verzekeringsbank) stelde dat door het groeiend belang van niet-financiële informatie de kloof tussen politiek en de uitvoering steeds groter wordt. Burgers zouden bij die uitvoering dan ook meer zeggenschap moeten krijgen.
Robert Mul (Rekenkamer Rotterdam) reageerde: “Oneens. De kloof wordt juist kleiner, want door niet-financiële informatie ziet de politiek beter wat zij kan en moet bereiken.”
Jan Mastwijk (CDA) en Gerrit de Jong (Algemene Rekenkamer) waren het daarmee eens, de zaal voor de helft.
Mastwijk: “Probleem is dat het kabinet niet met concrete doelen komt. Het kabinet is niet ‘smart’. En de volksvertegenwoordigers, dus Kamerleden en Statenleden en raadsleden, durven niet door te pakken.”
De Jong: “Precies. Het hoofddoel van de politiek lijkt nog steeds te zijn de eigen ministers uit de wind te houden. Ook wat dit betreft zou men leeuw moeten zijn, maar men is lam.”
Hetgeen ook weer aansloot bij de stelling van Mastwijk: ‘De parlementaire democratie is sub-optimaal zolang het parlement niet beschikt over betrouwbare niet-financiële informatie.’ De zaal kon zich hierin vinden, zij het dat er een duidelijke voorkeur bestond voor ‘relevante’ in plaats van ‘betrouwbare’.
Ten slotte stelde De Jong dat zonder een Nederlandse variant van het Congressional Budget Office (zoals in de Verenigde Staten) de Tweede Kamer nooit haar controlerende taak zal kunnen waarmaken. De zaal was voor, De Jong wees de suggestie dat een CBO-taak door de Algemene Rekenkamer zou kunnen worden uitgevoerd, van de hand. “Ten eerste heeft de Rekenkamer daar volstrekt niet de capaciteit voor. Ten tweede en veel belangrijker: de Algemene Rekenkamer moet onafhankelijk blijven.”
Handvest Publiek verantwoorden
In het Handvest Publiek Verantwoorden geven veertien ZBO's (waaronder Kadaster, Informatie Beheergroep en UWV) aan dat ze zich niet willen beperken tot het afleggen van verantwoording die nodig is voor uitoefening van de ministeriële verantwoordelijkheid, maar zich ook publiek willen verantwoorden voor hun handelen en voor de kwaliteit van de dienstverlening.