Meike Jonker en Erik Vriesen

Een verandering van de spelregels is niet altijd een verbetering. Dat was een van de gedachten die ons door het hoofd schoot bij het lezen van de voorstellen voor de aanpassing van het Bado. Het wàt, zult u denken?

Het Bado (Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden) bestrijkt de controle van provincies en gemeenten. Dat gaat over de verantwoording van ruim € 68 miljard euro aan maatschappelijk geld. Daarbij komt nog eens dat ook de verantwoording van ongeveer vierhonderd samenwerkingsverbanden van gemeenten, Rijk en provincies via gemeenschappelijke regelingen als veiligheidsregio's, GGD en de sociale werkvoorziening worden gecontroleerd met inachtneming van het Bado. Het Bado regelt op hoofdlijnen een aantal controle-afspraken ten behoeve van de controle van de financiële verantwoording van decentrale overheden. Een klein en relatief onbekend besluit met grote reikwijdte. 
Waar hier gesproken wordt over gemeenten, kan ook provincies, gemeenschappelijke regelingen, sociale werkvoorzieningsschappen en dergelijke worden gelezen.

Het Rijk wil, bijna tien jaar nadat hiervoor voorstellen zijn gedaan door de commissie Depla, wijzigingen aanbrengen in de manier waarop gemeenten zich verantwoorden over het gevoerde beleid en de wijze waarop accountants daarop controleren. Veel voorstellen van de commissie Depla zijn gesneuveld, maar dit punt en het versterken van de lokale rekenkamers zijn overeind gebleven.

Rechtmatigheidsverantwoording

Over het jaar 2023 zullen de colleges van B&W zich voor het eerst expliciet uitspreken over de wijze waarop de interne organisatie waarborgt dat gemeenten binnen de kaders van (interne) wet- regelgeving en begrotingsafspraken handelen. Dit rechtmatigheidsoordeel behoorde sinds 2004 toe aan de accountant. Dat nu voor een meer zuivere verantwoordingslijn wordt gekozen werkt verhelderend, omdat voor raads- en statenleden duidelijk is waar de verantwoordelijkheden liggen.

'Dat nu voor een meer zuivere verantwoordingslijn wordt gekozen werkt verhelderend, omdat voor raads- en statenleden duidelijk is waar de verantwoordelijkheden liggen.'

Gemeenten zijn op dit moment druk bezig met het inregelen van deze rechtmatigheidsverantwoording. Voor de meeste grotere en middelgrote gemeenten (of organisaties) is dat een relatief kleine ingreep, omdat de interne controlestructuur in veel gevallen al was ingericht.

Aanscherping controlegrenzen accountant

Een tweede wijziging betreft de controlegrenzen voor de accountant vanaf boekjaar 2024.

Deze wijziging betreft de samenvoeging van de controlegrens van één procent voor fouten en drie procent voor onzekerheden tot een norm van twee procent. Dat is niets meer en niets minder dan een stevige aanscherping (lees verkleining) van de marge. Hierover later meer.

Gek genoeg kiest het Rijk niet voor een gelijktijdige invoering van deze systeemwijziging in enig jaar. De NBA heeft zich ook al op het standpunt gesteld dat invoering per boekjaar 2024 mogelijk is. Maar anders dan de NBA vinden wij het nogal vreemd om pas tijdens het spel de spelregels te veranderen. Een fenomeen dat in het wetgevingsproces in dit land helaas vaker voorkomt. Gemeenten zijn immers al volop in voorbereiding voor 2024, subsidies en dergelijke aan ketenpartners worden al ruim voor aanvang van het boekjaar beschikbaar gesteld, waarbij ook de verantwoordingseisen worden bepaald. Wij pleiten dan ook voor invoering vanaf 2024.

'Anders dan de NBA vinden wij het nogal vreemd om pas tijdens het spel de spelregels te veranderen.'

Met deze systeemwijzigingen vervalt ook het onderscheid in de accountantscontrole tussen fouten en onzekerheden. Het argument dat vanwege het vervallen van het rechtmatigheidsoordeel ook dit onderscheid kan vervallen snijdt geen hout, omdat de controlescope (rechtmatigheid en/of getrouwheid) los staat van de grens, waarboven de bevindingen een aangepast oordeel vragen.  Daarbij wordt ook voorbijgegaan aan het feit dat gemeenten ketenorganisaties zijn. In de periode sinds de commissie Depla advies uitbracht (waarvan de controlegrens overigens geen onderdeel was), is er veel veranderd. Een toename van het aantal taken dat in verplichte samenwerking wordt uitgevoerd, de decentralisaties in het sociaal domein en een vaak wat scherpe blik op bestuurskracht, zorgden voor een toename van verantwoordingsstromen tussen overheden. Daardoor bestaat er een inherente afhankelijkheid van derden die regelmatig leidt tot ontbrekende informatie en dus een onzekerheid.

Sinds 2015 leidde dat tot een stevige toename in het aantal niet-goedkeurende oordelen bij vooral gemeentelijke jaarrekeningen. Door versterking en versteviging van de ketens in het sociaal domein zijn deze problemen inmiddels fors teruggedrongen.

Toename van het aantal niet-goedkeurende verklaringen verwacht

Uit een niet-wetenschappelijk onderbouwde deelwaarneming van veertig gemeenten in met name Noord-, Oost- en Midden-Nederland over de afgelopen drie jaar, is een aantal opvallende zaken te herleiden. De eerste is het feit dat het accountantsverslag of verslag van bevindingen in ongeveer vijf procent van de gevallen niet openbaar toegankelijk was. Die gegevens konden we dus niet achterhalen.

'In bijna een kwart van de gevallen zou het oordeel van de accountant over de rechtmatigheid en in ruim tien procent van de gevallen het oordeel ten aanzien van de getrouwheid, anders komen te luiden.'

Belangrijker nog is de tweede constatering, namelijk dat in bijna een kwart van de gevallen het oordeel van de accountant over de rechtmatigheid en in ruim tien procent van de gevallen het oordeel ten aanzien van de getrouwheid, anders zou komen te luiden. Slechts in één geval zou dit een verbetering van het oordeel inhouden, in alle andere gevallen is er sprake van een verklaring met beperking, als de voorgestelde nieuwe norm van twee procent zou zijn gehanteerd, in plaats van een goedkeurend oordeel.

De derde observatie uit ons onderzoek is dat de oorzaak in veel gevallen ligt in de cumulatie van onzekerheden in het sociaal domein. Ontbrekende informatie door een mismatch in termijnen en fouten en onzekerheden bij ketenpartners die doortellen bij de gemeenten, zijn de belangrijkste oorzaken. Die bevinden zich veelal tussen de één en anderhalf procent van de lasten. Dat vormt in het huidige stelsel geen probleem, maar maakt de marges wel krap voor andere bevindingen. Dat in enkele gevallen bij gerapporteerde fouten die cumulatief niet-materieel zijn, toch een aangepast oordeel wordt verstrekt (al kunnen daar goede verklaringen voor zijn), maakt het voor gemeenten echt niet makkelijker om een goedkeurend oordeel binnen te slepen.

Een gewijzigd Bado kan pas laat in het najaar definitief worden gepubliceerd. Decentrale overheden waren (nog) niet in staat om deze aanscherping in de weging van bevindingen te vertalen in betere afspraken met ketenpartners en in de eigen organisatie.