Lieuwe Koopmans

Of dit inderdaad gebeurt, moet blijken tijdens een Algemeen Overleg in de Tweede Kamer op 14 februari 2019. In dit overleg wordt een rapport van de Kamerleden Joost Sneller (D66) en Bart Snels (GroenLinks) besproken, waarin een aantal voorstellen wordt gedaan om praktijkervaring op te doen met 'baten-lasten'. Onder meer met een pilot bij de ministeries van Defensie en van Infrastructuur & Waterstaat.

Het is een duidelijke trendbreuk vergeleken met de afgelopen decennia. De overgang van het kas-verplichtingen- naar het baten-lastenstelsel was weliswaar een regelmatig terugkerend onderwerp bij accountants en in Den Haag, maar tot nu toe bleef het bij vruchteloze discussies. Bij de ministeries dan, want bij de gemeenten, provincies en agentschappen wordt al geruime tijd gewerkt met baten-lasten.

Begin deze eeuw was het overigens bijna zover; toenmalig minister van Financiën Zalm wilde er wel aan, maar de introductie van de euro en de Europese begrotingsregels gooiden roet in het eten. Met een kas-verplichtingenstelsel is het begrotingssaldo makkelijker te berekenen (en relatief eenvoudig onder de drie procent-norm te krijgen, door sneller te bezuinigen) en dus werd daar vooralsnog weer aan vastgehouden. Ander veelgebruikt argument was dat de overheidsboekhouding al van goede kwaliteit was, dat een overgang niet veel zou toevoegen en daarnaast veel transitiekosten met zich mee zou brengen. 

AVRo-rapport

Sinds anderhalf jaar is er sprake een voorzichtige koerswijziging. In 2017 werd door de minister van Financiën en de president van de Algemene Rekenkamer de Adviescommissie Verslaggevingstelsel Rijksoverheid (AVRo) ingesteld, om opnieuw de wenselijkheid van baten-lasten tegen het licht te houden. In het door deze commissie opgestelde rapport werden verschillende varianten onderzocht, waarbij de variant werd aanbevolen om stapsgewijs toe te werken naar meer baten-lasten-informatie in de verslaggeving van de Rijksoverheid.

'De overgang naar het baten-lastenstelsel bleef bij vruchteloze discussies.'

Minister Hoekstra van Financiën nam het advies over, maar stelde zich in de uitvoeringsplannen volgens critici voorzichtig op. Er kwam geen aanvullend budget en een definitief besluit zou pas in 2021 worden genomen. Dit kwam Hoekstra op een scherpe reactie van de Algemene Rekenkamer te staan, wat er vervolgens mede toe leidde dat de Tweede Kamer besloot om de leden Sneller en Snels aan te stellen als rapporteurs over deze kwestie. Hun verslag werd vlak voor Kerst gepubliceerd.

Doelmatigheid

Waar ligt nu de toegevoegde waarde van baten-lasten, wat een overstap op dit moment urgent maakt? Voor Raymond Gradus, hoogleraar Bestuur en Economie van de Publieke Sector en lid van de AVRo-commissie, ligt dat in een betere doelmatigheid van de overheidsuitgaven. "Het toevoegen van baten-lasten-informatie kan daar een positief effect op hebben, omdat je een beter inzicht hebt in de kosten die gepaard gaan met investeringen. Voorbeelden zijn life cycle costing bij Defensie en activabeheer bij Rijksvastgoed." Ook Martin Dees, strategisch adviseur bij de Algemene Rekenkamer, wijst op dit punt. "Nu staan veel van de vaste activa op geen enkele departementale balans, denk aan wegen, bruggen maar ook aan IT-systemen en ambassades in het buitenland. In een baten-lastenstelsel worden deze wel in de boekhouding meegenomen en kun je uitgaven voor onderhoud en vervanging beter zien aankomen. Je kunt daar in de begroting vervolgens rekening mee houden."

Met behulp van deze informatie kun je politiek gezien dan rationelere beslissingen nemen, stellen Kamerleden Bart Snels (GL) en Joost Sneller (D66). Nu zie je volgens Sneller nog te vaak dat politiek-ideologische overwegingen ("meer asfalt, zelfs als het niet rendabel is") of internationale belangen ("een nieuw gevechtsvliegtuig bestellen we in Amerika") de overhand hebben bij investeringsbeslissingen. Snels: "Wij vinden dat je zoveel mogelijk moet doen om parlementariërs en bestuurders te helpen om hun besluitvorming op orde te krijgen. Baten-lasten is daarbij een goed hulpmiddel."

Pragmatisch

Een andere belangrijke vraag is hoe snel en hoe vergaand een transitie naar baten-lasten zou moeten plaatsvinden. In het bijzonder dit punt stond centraal in de uitingen van AVRo, Financiën, de Rekenkamer en van Sneller en Snels. Daarbij is het om te beginnen relevant om vast te stellen dat we nu niet op nul beginnen, vindt Sneller. "Er is al een aantal baten-lasten elementen opgenomen in de huidige verslaggeving van de Rijksoverheid. Denk bijvoorbeeld aan de 'mkba's' (maatschappelijke kosten-baten analyses). Hierop zul je verder moeten voortbouwen." Daarbij is onder alle partijen overeenstemming dat dit uitbouwen vooral pragmatisch en niet boekhoudkundig-ideologisch moet gebeuren. Bovendien kan kasinformatie niet volledig overboord worden gegooid. Ook in reguliere RJ- en IFRS-verantwoordingen hoort immers een kasstroomoverzicht.

Het AVRo-rapport koos voor een route om stap voor stap toe te werken naar meer baten-lasten informatie. AVRo-lid Gradus vindt dat verstandig, omdat een te snelle invoering volgens hem ten koste kan gaan van een betere doelmatigheid. Verder heeft hij niet de indruk dat het ministerie van Financiën in haar reactie op het AVRo-rapport op de rem trapte. "Het ministerie heeft zelf het initiatief genomen voor het rapport en voert nu de lijn van het rapport uit. Ook de minister kiest voor een praktische aanpak: waar kun je doelmatigheid verbeteren?"

Pilots

Maar volgens Martin Dees (Algemene Rekenkamer) bleek uit de weigering van het kabinet om voor het stappenplan extra financiële middelen uit te trekken, dat het baten-lastenproject opnieuw geen prioriteit had. Hij is blij met de nadere acties en  evaluatie- en besluitvormingsmomenten die in het rapport van Sneller en Snels worden voorgesteld, maar wijst er wel op dat de Algemene Rekenkamer in reactie op de kabinetsplannen sterk heeft gepleit voor concrete ambitie: "We moeten een stip op de horizon zetten, zodat een rijksbreed baten-lastenstelsel er over enkele jaren echt komt. Het Rijk staat qua boekhoudstelsel in eigen land en internationaal op achterstand, waar gezien de overigens goede financiële reputatie een voortrekkersrol niet zou misstaan."

'We moeten een stip op de horizon zetten, zodat een rijksbreed baten-lastenstelsel er over enkele jaren echt komt.'

Het meest in het oog springende plan van de Kamerleden is het organiseren van een pilot bij de ministeries van Defensie en van Infrastructuur & Waterstaat, om extra ervaring met baten-lasten op te doen. Bij deze pilot worden vanaf komend jaar enkele investeringsprojecten waarover nog geen besluit is genomen in een baten-lasten-opstelling gepresenteerd aan de Tweede Kamer. Daarnaast worden de begroting van het infrastructuurfonds en van het (op te richten) defensiematerieelfonds eveneens volgens baten-lasten gepresenteerd. Dit laatste gebeurt trouwens extra-comptabel, benadrukt Bart Snels. "De reguliere begrotingsbehandeling, nog volgens kas-verplichtingen, moet immers gewoon doorgaan. Op basis van de geluiden die we nu horen uit de ministeries moet het in de praktijk haalbaar zijn om dit in de herfst van dit jaar te organiseren."

Begroting

Raymond Gradus (VU) vindt de pilot op zichzelf positief: "Het is een goed idee om meer praktijkervaring op te doen en dit zijn bij uitstek terreinen waar je meters kunt maken." Wel heeft hij twijfels bij het gebruiken van baten-lasten in de begroting, helemaal wanneer het van toepassing is voor de hele Rijksbegroting. "Je gaat in de praktijk dan van uitgavenkaders naar kostenplafonds. Ik ben daar niet voor, omdat dit het budget en de afweging minder transparant maakt. Bij kas-verplichtingen weet je in dit verband wat je hebt."

Snels en Sneller zijn daar ook nog niet aan toe. "Het gaat ons er in eerste instantie om ministeries en collega-Kamerleden de meerwaarde ervan te laten zien bij investeringen", aldus Snels. "We willen ook cursussen voor Kamerleden opzetten waarin je leert hoe je een baten-lasten-opstelling nu moet lezen. Op deze manier kunnen we draagvlak creëren."

'We willen ook cursussen voor Kamerleden opzetten waarin je leert hoe je een baten-lasten-opstelling nu moet lezen.'

Martin Dees wijst naar ervaringen in het buitenland met baten-lasten. "Een aantal landen gebruikt het nu alleen aan de verantwoordingskant, maar laat de begroting vooralsnog op kas-verplichtingen staan. Nederland zou daarbij kunnen aansluiten wat betreft de autorisatie, maar wel baten-lasteninformatie in de toelichting opnemen. Kostengeïnformeerd beslissen over verplichtingen en uitgaven."

EPSAS

Een internationale factor die meespeelt is het plan van de Europese Commissie om in de EU-lidstaten de overheidsboekhouding volgens uniforme baten-lasten-richtlijnen te organiseren. Dit zou op basis van de EPSAS-standaarden (EPSAS staat voor European Public Sector Accounting Standards, een variant op IPSAS) moeten worden ingericht. De laatste jaren ligt dit project op politiek niveau nagenoeg stil, onder meer omdat Duitsland en Nederlands bleven vasthouden aan het kas-verplichtingen-stelsel. Dit betekent overigens niet dat 'EPSAS' ook operationeel stil staat, stelt Martin Dees. "Je ziet in een aantal lidstaten initiatieven op dit terrein. Ook blijven vaktechnische commissies op Europees niveau met elkaar over dit onderwerp in gesprek."

Het is daarom niet goed dat Nederland binnen de EU naar de achterhoede afglijdt, vinden Kamerleden Sneller en Snels in hun rapport. "Juist door een aantal concrete projecten op te pakken, zorgen we ervoor dat we kunnen blijven meepraten." Daarnaast proberen we de Tweede Kamer en het ministerie van Financiën ervan te overtuigen dat EPSAS voor Nederland bepaalde voordelen kan opleveren, legt Sneller uit. "Bijvoorbeeld op het vlak van pensioenen. Als alle landen dit uniform behandelen, betekent het dat een land als Frankrijk een behoorlijke draai zal moeten maken. Dit verkleint de kans dat een lokaal probleem een financiële last wordt voor andere lidstaten."

Projecten

Tot slot kan de huidige discussie rond baten-lasten niet los worden gezien van een aantal andere begrotings- en verslaggevingsprojecten die momenteel lopen bij de overheid. Bijvoorbeeld het werken met SBR, de harmonisatie van verslaggeving die in gang is gezet door de Taskforce Publieke Verantwoording, het traject 'Naar een digitale begroting' en het vorig jaar gestarte programma 'Inzicht in Kwaliteit', dat meer informatie moet geven over de doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsbeleid.

Meer gebruik van baten-lasten-informatie kan zeker helpen bij deze trend naar harmonisatie, vindt Raymond Gradus. "Maar verwacht niet dat baten-lasten alle problemen op dit terrein kan oplossen. Vooral Inzicht in Kwaliteit vind ik een belangrijk traject. Net als baten-lasten legt dit een betere relatie tussen budget en doelmatigheid." Ook Bart Snels (GroenLinks), die samen met Joost Sneller (D66) eveneens rapporteur voor de Tweede Kamer is over 'Inzicht in Kwaliteit', vindt dit relevant. "Het uiteindelijke doel is dat het vervolgens leidt tot betere besluitvorming."