Discussie Opinie 03 september 2025

Checks & balances in financieel beheer Rijk kunnen beter en goedkoper

Over een paar weken is het weer zover: het koffertje met de Miljoenennota wordt door de minister van Financiën aangeboden aan de Tweede Kamer. Terwijl de budgettaire voornemens uit de Miljoenennota traditiegetrouw uitgebreid worden besproken, is er voor het (onderliggende) financieel beheer en controlebestel helaas minder aandacht. En juist daar laat minister Heinen op dit moment kansen liggen om het werk beter en goedkoper te doen.

Tjerk Budding

Voor het bepalen van verantwoordelijkheden en het hebben van de juiste checks and balances op het vlak van financieel beheer, maken veel organisaties gebruik van het three lines (of defense) model. Kort gezegd houdt dit model in dat verantwoordelijkheden in eerste instantie vooral gedragen moeten worden door degenen die ook verantwoordelijk zijn voor de (beleidsmatige) uitvoering. Zij worden daarbij gevraagd en ongevraagd ondersteund door tweedelijns-functionarissen, waaronder controllers. De derde linie vormt de internal audit, die onafhankelijke en objectieve assurance en adviezen geeft. Daarnaast is er de externe accountant, die de juistheid en volledigheid van de jaarrekening controleert.

In Nederland neemt de Auditdienst Rijk (ADR), onderdeel van het ministerie van Financiën, zowel de internal audit-taken als een groot deel van de externe accountantswerkzaamheden voor haar rekening. Dit is hoogst ongebruikelijk, want in vrijwel alle landen worden de accountantswerkzaamheden bij de centrale overheid ter hand genomen door een extern onafhankelijke rekenkamer, in ons land de Algemene Rekenkamer. Toen dit instituut inmiddels bijna vijf jaar geleden collegiaal werd gevisiteerd door een panel van internationale collega's constateerden zij dat de Rekenkamer in de praktijk te sterk steunt op de werkzaamheden van de ADR. In april 2024 zijn door de minister van Financïen  op verzoek van de Eerste en Tweede Kamer vier verbetervarianten gepresenteerd.

De meest vertrekkende variant is door een commissie onder voorzitterschap van oud-kamerlid Slootweg nader uitgewerkt. In de rapportage daarvan constateert Slootweg dat  tijds- en doelmatigheidswinst kan worden behaald door de accountantswerkzaamheden van de ADR en de Algemene Rekenkamer samen te voegen en bij de Rekenkamer onder te brengen. Als dit gebeurt dan hoeft de Rekenkamer geen reviews meer te doen op de door de ADR verrichte werkzaamheden, iets waar op dit moment 56 fte mee gemoeid zou zijn. Ook kan door het wegnemen van overdrachtsactiviteiten tijd worden bespaard, waardoor Verantwoordingsdag circa een maand vervroegd zou kunnen worden. Wel verwacht de commissie een ingrijpend reorganisatieproces en de nodige transitiekosten.

In zijn brief van 4 april jl. aan de Tweede Kamer veegt de minister van Financiën de samenvoegingsvariant van tafel, met weinig inhoudelijke en overtuigende argumenten. Interne veranderingen zouden kunnen afleiden van de taakuitvoering en kunnen resulteren in personeelsverloop. De impact zou te groot zijn. Er zijn al zoveel grote uitdagingen… Verbazingwekkend is dat de minister op termijn wél kansen ziet en nog opmerkelijker is dat de minister opteert voor een variant waarbij juist het aantal fte's bij de ADR vergroot zal worden, om deze organisatie in staat te stellen om op verzoek en onder leiding van de Algemene Rekenkamer specifieke werkzaamheden te laten uitvoeren. Iets waar de Rekenkamer helemaal niet om gevraagd heeft. 

Waarom volgt de Nederlandse Rijksoverheid niet gewoon modellen die internationaal hun waarde hebben bewezen, met accountantscontrole door één onafhankelijk orgaan? En pak dan ook meteen door! Versterk het financieel beheer binnen de eerste en tweede lijn en laat hen de lead nemen; niet alleen wat betreft de juistheid en volledigheid van de cijfers, maar ook op het vlak van rechtmatigheid en doelmatigheid. Geef de ADR een duidelijke internal auditopdracht, met de audit committees als opdrachtgever. Bij al deze verbeteringen kunnen de fte's die bij samenvoeging worden vrijgespeeld heel goed worden gebruikt!

De Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer gaat op 4 september 2025 met minister Heinen van Financiën in debat over het begrotingsproces.