Gert-Peter den Hollander

Minister Heinen ziet (in zijn brief aan de Tweede Kamer van 9 februari 2026) "door het beginsel van Unietrouw geen ruimte om de CSRD niet met terugwerkende kracht tot en met boekjaar 2024 te implementeren". Laat ik positief beginnen: goed om te lezen dat de minister van Financiën het beginsel van Unietrouw van belang vindt en dat het kabinet zich (dus) heeft te houden aan EU-richtlijnen. Voor een Europese rechtsstaat overigens vanzelfsprekend, dunkt me.

Ik plaats bij zijn uitspraak wel twee kanttekeningen:

1. Jammer dat het kabinet het beginsel van Unietrouw niet toepaste waar het ging om de uiterlijke implementatiedatum van deze richtlijn; die lag op 6 juli 2024.
2. Kenmerkend voor een rechtsstaat is mijns inziens dat lastenverlichtingen wel met terugwerkende kracht kunnen worden verleend, maar lastenverzwaringen enkel prospectief kunnen worden opgelegd. Dat betekent dus dat CRSD-verplichtingen hooguit vanaf 1 januari 2026 zouden mogen gelden.

'Het niet halen van implementatiedata van Europese richtlijnen die zien op jaarrekeningwetgeving, is voor Nederlandse kabinetten usance'

Het niet halen van implementatiedata van Europese richtlijnen die zien op jaarrekeningwetgeving, is voor Nederlandse kabinetten overigens usance. Het lukt kabinetten nagenoeg nooit om wetten voor de uiterlijke EU-implementatiedatum in het Staatsblad te publiceren en daarmee in Titel 9 te incorporeren¹. Zie dit overzicht met jaarrekeningrichtlijnen van de afgelopen veertien jaar:

Richtlijn	Inzake	Datering	Implementa-tiedatum	Staatsblad	Openbare consultatie
2012/6/EU	Introductie micro-vennootschap	14 maart 2012	-2	9 oktober 2015	Nee
2013/34/EU	Richtlijn jaarrekening	26 juni 2013	20 juli 2015	9 oktober 2015	Nee*
2014/95/EU	Niet-financiële informatie/diversiteit	5 dec. 2014	6 dec. 2016	22 dec. 2016/ 14 maart 2017	Deels (diversiteit)
(EU) 2021/2101	Openbaarmaking winstbelasting	24 nov. 2021	22 juni 2023	14 februari 2024	Nee*
2013/34/EU	Rectificatie (beleggingen/leningen ipv effecten/ vorderingen)	7 juli 2022	-	Niet geïm-plementeerd	-
(EU) 2021/2101	Rectificatie (beleggingen/leningen ipv effecten/ vorderingen)	14 juli 2022	-	Niet geïm-plementeerd	-
(EU) 2022/2464	Duurzaamheids-rapportering	14 dec. 2022	6 juli 2024	In behandeling3	Deels
2013/34/EU	Rectificatie (tekst van art. 14 lid 1 punt b)	20 juli 2023	-	Niet geïm-plementeerd	-
(EU) 2023/2864	Art. 33bis (Europees centraal toegangspunt)	13 dec. 2023	10 jan. 2026	In behandeling	-
(EU) 2023/2775	Herziening groottecriteria	17 okt. 2023	24 dec. 2024	12 maart 2024	Nee
(EU) 2024/1306	Duurzaamheids-rapporterings-standaarden	29 april 2024	Nvt (rechtstreeks werkend)	Nvt (rechtstreeks werkend)	-
(EU) 2026/470	Wijziging duurzaamheids-rapportering	24 feb. 2026	19 maart 2027	In behandeling	-

* Wel informeel besproken (blijkens adviezen van de GCV, resp. kamerstukken).

Ook openbare consultatie van wetsvoorstellen vindt niet systematisch of te laat plaats⁴. Soms wordt een (ontwerp van een) wetsvoorstel informeel besproken met organisaties als de AFM, Raad voor de Jaarverslaggeving, Kamer van Koophandel, de Nederlandsche Bank etc., maar de uitkomsten van die informele consultaties zijn niet openbaar⁵.

Dat komt de kwaliteit van de jaarrekeningwetgeving niet ten goede, zoals ook opgemerkt (in meerdere kritische adviezen) door de Gecombineerde Commissie Vennootschapsrecht (GCV). Wat verder opvalt is dat er nogal willekeurig met richtlijnen wordt omgegaan en dat van een 'richtlijnconforme' implementatie slechts zelden sprake is (en het beginsel van Unietrouw dus ook met voeten wordt getreden). Rectificaties van richtlijnen hebben (tot dusver) evenmin geleid tot aanpassing van Titel 9. Dat zorgt ervoor dat talloze bepalingen in Titel 9 afwijken van de (minimum)norm die in de richtlijn jaarrekening (2013/34/EU) is opgenomen⁶.

Zoals eerder opgemerkt neemt het kabinet het niet altijd even nauw met het weergeven van de feiten in kamerstukken met betrekking tot jaarrekeningwetgeving en worden motiveringen voor het al dan niet toepassen van lidstaatopties uit richtlijnen niet altijd gegeven. Dat bemoeilijkt een adequate behandeling van wetsvoorstellen door het parlement.

CSRD

Over de implementatie van de Europese CSRD-richtlijn (EU 2022/2464) heeft de GCV een aantal adviezen uitgebracht, die uitermate kritisch van toon waren:

1. Naast de kritiek over de late (of ontbrekende) consultatie was ook de versnipperde implementatie een punt van zorg, net zoals het gebruik van een algemene maatregel van bestuur (AMvB) voor de CSRD-richtlijn, waardoor de parlementaire betrokkenheid volgens de GCV gebrekkig is⁷. Ook de (thans) ontoereikende motivering van de keuze voor lidstaatopties dient toetsbaar (en goedgekeurd) te zijn door het parlement. De GCV vindt het onwenselijk dat een AMvB wordt gebruikt en is van mening dat de CSRD-richtlijn via een wet in formele zin moet worden geïmplementeerd⁸.
2. De GCV heeft zich in soortgelijke termen uitgesproken in haar advies over de implementatie van de richtlijn openbaarmaking winstbelasting⁹, die ook via een AMvB is vormgegeven (in plaats van een wet in formele zin). In dat advies betreurt de GCV tevens dat geen openbare internetconsultatie heeft plaatsgevonden en merkt op dat het houden van een openbare internetconsultatie aangaande ambtelijke voorontwerpen van wetgeving de afgelopen jaren goed gebruik is geworden en het houden van een dergelijke consultatie bijdraagt aan de verbetering van de kwaliteit van de wetgeving¹⁰.
3. Ook het advies van de GCV d.d. 18 december 2023 over het concept-implementatiebesluit (openbaar geconsulteerd op 22 november 2023) bevatte tal van voorbeelden van inconsistenties tussen het concept-implementatiebesluit en de CSRD-richtlijn.
4. In haar advies van 14 februari 2025 (over de Wet implementatie richtlijn duurzaamheidsrapportering) stelt de GCV dat het vanuit een oogpunt van rechtszekerheid "zeer onwenselijk" is om de CSRD-richtlijn met terugwerkende kracht tot 2024 in te voeren en merkt op dat de omstandigheid dat de Nederlandse wetgever er niet in is geslaagd de CSRD-richtlijn tijdig te implementeren, niet voor rekening en risico van Nederlandse ondernemingen zou moeten komen. Een standpunt dat ik van harte onderschrijf.

Onderzoek

Tot slot nog twee opmerkingen over de doorlooptijd van onderzoeken naar jaarrekeningwetgeving:

Toezeggingen van ministers laten soms lang op zich wachten. Zo heeft de toenmalige minister voor rechtsbescherming Weerwind in juni 2022 bij de installatie van de Expertgroep Ondernemingsrecht (voor de modernisering van het ondernemingsrecht) gezegd dat zal worden gekeken naar de mogelijkheid om enkele technische onvolkomenheden op het terrein van het jaarrekeningenrecht weg te nemen. We zijn inmiddels vier jaar verder, met acht uitgebrachte adviezen van de Expertgroep, maar niet ten aanzien van het jaarrekeningenrecht.

'Toezeggingen van ministers laten soms lang op zich wachten.'

Over de mogelijke implementatie¹¹ van een lidstaatoptie uit de EU-richtlijn (om inkomsten uit andere bronnen als netto-omzet aan te merken voor de bepaling van de omvang van de onderneming; artikel 3 lid 12) heeft staatssecretaris Van Rij in februari 2023 aangegeven dat de voor- en nadelen van de lidstaatoptie nader onderzoek vragen, wat door de minister voor rechtsbescherming zal worden uitgevoerd als onderdeel van de modernisering van het ondernemingsrecht. Over dit onderzoek is nog niets gepubliceerd.

Publiek belang

Ik heb eerder geconcludeerd dat Titel 9 op een aanzienlijk aantal punten strijdig is met, c.q. niet voldoet aan de Europese richtlijn jaarrekening. Het wordt, dertien jaar na publicatie van de Europese richtlijn jaarrekening, een keer tijd om het jaarrekeningenrecht in Titel 9 meer in overeenstemming met het Unierecht te brengen.

Ook voor Nederland geldt dat Europese richtlijnen goed in het Burgerlijk Wetboek dienen te zijn opgenomen: Dura lex, sed lex. Voor deze inhaalslag, maar ook voor toekomstige (tijdige!) implementatie van Europese richtlijnen in Titel 9 is het zaak dat wetsvoorstellen openbaar worden geconsulteerd en het parlement op een adequate wijze zijn controlerende taak kan uitvoeren, zoals in een rechtsstaat verwacht mag worden. Pas dan is sprake van Unietrouw, waar de minister zich nu op meent te kunnen beroepen.

Goede jaarrekeningwetgeving vraagt om tijd, transparantie en goede controlemechanismes. Daar is de afgelopen vijftien jaar geen prioriteit aan gegeven. Dat is teleurstellend, want kwalitatief hoogwaardige jaarrekeningwetgeving is een zaak van publiek belang.

Noten

1. Positieve uitzondering is de richtlijn herziening groottecriteria (EU 2023/2775), die ruim voor de Europese deadline in Titel 9 was opgenomen.

2. Een implementatiedatum ontbreekt, omdat dit een lidstaatoptie betreft.

3. In combinatie met richtlijn (EU) 2026/470.

4. De uitvoeringswet richtlijn jaarrekening is niet openbaar geconsulteerd en het wetsvoorstel werd op 11 maart 2015 bij de Tweede Kamer ingediend (4 maanden voor de uiterlijke EU-implementatiedatum van 20 juli 2015).

5. Afgezien van stukken die de auteur met een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur heeft opgevraagd.

6. Zoals uiteengezet in de meer dan tien beschouwingen die sinds 2020 op deze site zijn gepubliceerd over jaarrekeningwetgeving.

7. Anders dan bij de behandeling van (formele) wetsvoorstellen door de Tweede en Eerste Kamer.

8.  Advies van de GCV d.d. 9 september 2023.

9. Advies van de GCV d.d. 4 oktober 2022.

10. De tekortkomingen in de implementatie van de richtlijn openbaarmaking winstbelasting zijn besproken in Enkele jaarrekening-technische aspecten van de Richtlijn openbaarmaking winstbelasting.

11. In oktober 2021 voorgesteld door de Commissie Doorstroomvennootschappen.